Hacia un nuevo contrato social

Este libro es el resultado de un esfuerzo propositivo que de ninguna manera es ajeno a la práctica institucional de Fundación Milenio. Este centro de pensamiento se creó en 1992 precisamente con la intención de alentar la investigación y el debate en la perspectiva de promover el surgimiento y la elaboración de propuestas para impulsar el desarrollo económico y el fortalecimiento de la democracia en Bolivia. En esta ocasión, los autores han elaborado propuestas y las presentan ahora luego de haberlas sometido al debate con académicos, políticos y periodistas. Ellos no necesitan presentación porque llevan muchos años navegando en las turbulentas aguas donde se encuentran la política y la investigación. Y lo han hecho con eficiencia profesional y solvencia moral.

La finalización de un ciclo económico de excepcionales características para Bolivia es el punto de partida de estas propuestas. La casi milagrosa coincidencia de que iniciaran operaciones los megacampos gasíferos de Tarija, el gasoducto al Brasil y la mina de San Cristóbal y de que la demanda internacional aumentara tanto como para multiplicar los precios en los mercados, permitió que las exportaciones también se multiplicaran varias veces, y con ellas los ingresos y gastos fiscales. Los impactos económicos y políticos que tuvieron esos recursos constituyen un aspecto fundamental de los diagnósticos de partida. El panorama que muestran es poco alentador. Por debajo de deslumbrantes aeropuertos, carreteras, puentes y teleféricos, la infraestructura de servicios públicos se ha deteriorado y los servicios mismos son menos efectivos. Por debajo de un gran dinamismo del comercio exterior, la agricultura campesina, la manufactura industrial, la artesanía urbana apenas se sostienen generando empleos precarios y mal remunerados. Por debajo del despilfarro de museos, palacios y viajes, la gestión pública se nutre de consultorías de bajos ingresos y sin compromiso con el ciudadano. La confianza en las instituciones ha caído a niveles que ameritan declararlas en emergencia, sobre todo las que velan por la seguridad jurídica y ciudadana.

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Javier Cuevas, Luis Carlos Jemio y Henry Oporto reconocen y describen esos problemas, desarrollando propuestas específicas para encarar una profunda reforma fiscal, el diseño de una nueva estrategia de desarrollo, y la concertación de rápidas y profundas reformas institucionales. Los autores van incluso más allá al anticipar los riesgos, problemas y consecuencias que podría tener la adopción de sus propuestas, con lo que articulan una contribución muy necesaria al debate nacional en un momento en el que, precisamente, se ha puesto en marcha la transición electoral y es fundamental que se abra aún más el debate público.

La rápida disminución de las rentas provenientes de los recursos naturales, debido al agotamiento de las reservas de gas y minerales y a la disminución de sus precios, nos obligará a adaptarnos a estas nuevas condiciones si no queremos hundirnos en una nueva crisis. En todo caso, si dejamos que nos llegue esa crisis, algunas de las propuestas que se plantean en este libro ya no serán opcionales, serán obligatorias. Por ejemplo, al disminuir los ingresos fiscales el déficit se acrecienta y pone en riesgo a toda la economía. Reducir el gasto fiscal es imperativo, pero aquí surge el desafío: ¿a dónde orientar lo que quede? Los autores no vacilan en plantear la prioridad de largo plazo: la salud y la educación de la gente. Al bajar las exportaciones se plantea el dilema de cómo financiar las importaciones y de ahí surge la necesidad de diversificar la economía y buscar una mayor integración a mercados dinámicos, lo que a su vez exige recrear el sistema institucional y jurídico para dar seguridad a los inversionistas, de manera que puedan aprovechar oportunidades y crear empleos de mejor calidad y más estables.

El corto y el largo plazo están imbricados en este libro, como lo están las perspectivas del crecimiento, el desarrollo y la democracia, o los enfoques centrados en el rol del Estado, la participación de los inversionistas y emprendedores y las condiciones del empleo. Por supuesto, hay muchos temas que no han podido ser tratados en este libro. Ello no se debe a que carezcan de importancia o sean menos relevantes. Al contrario. Es porque merecen un análisis más profundo y detallado que quedaron afuera. Quien desee anotar las omisiones le hará también un inmenso favor al país, porque contribuirá a plantear una agenda relevante para nuestro trabajo y el de otras instituciones similares.

En las propuestas de este libro se diseñan objetivos y tareas. Creo que es también importante avanzar una reflexión sobre métodos y actores. Como en aquella antigua fábula, tan importante como establecer la necesidad de ponerle cascabel al gato, ¡es definir quién y cómo se lo pone! En ese sentido, creo necesario distinguir que en la práctica se puede optar por acciones fundamentalmente gubernamentales, que es lo que se hace tradicionalmente cuando se diseñan políticas públicas, o por acciones más abiertas a la participación de la gente, que es lo que ocurre cuando se permite desplegar su iniciativa y creatividad a los actores económicos y sociales.

Considerando la debilidad institucional en Bolivia y el hecho de que la misma se ha acentuado en los últimos años, debemos pensar sobre todo en la manera de lograr que las políticas de superación de la crisis y de impulso al desarrollo se basen menos en la gestión pública y más en las iniciativas de la gente. De otro modo, seguiremos alimentando una visión burocrática y renovando la frustración nacional. Entiendo que este planteamiento contradice los hábitos que tenemos de pensar y estudiar a las políticas públicas como actos de gobierno. Este hábito se sostiene incluso a pesar de que nuestra propia experiencia nos ha enseñado que las de mayor éxito y durabilidad son las políticas realizadas por la gente desde su lugar en la familia, en los mercados, en las ciudades.

Como experiencias de las que debemos aprender me refiero por ejemplo a la muy famosa “Nueva Política Económica” expresada en el decreto 21060, y a la no menos célebre reforma de la “participación popular”. Si se analiza con detenimiento el 21060 se encontrará que más que plantear acciones que el Estado debía realizar, lo que hizo fue levantar los obstáculos que el Estado había creado con su presencia y sus acciones. Limitar el gasto fiscal a los saldos positivos en caja, levantar prohibiciones y controles en los mercados, facilitar los flujos de personas y bienes fueron en realidad mecanismos para que las personas tomaran la iniciativa y actuaran más libremente y poniendo en juego sus recursos y su creatividad. Y así lo hicieron, resolviendo de una manera casi instantánea los problemas de desabastecimiento, colas, favoritismo y contrabando. Con la reforma municipal pasó algo similar. En vez de seguir la ruta habitual que señalaban los manuales de fortalecer las burocracias locales antes de entregarles recursos y responsabilidades, se optó por hacer primero esto, desatando la inquietud y el compromiso de la gente, liberada ya de la obligación de desperdiciar tiempo y energía en relaciones prebéndales con el poder central. Y el cambio se comenzó a percibir en logros que fueron, también, inmediatos.

Las políticas con la gente, que no dependen de la acción de los políticos ni de las burocracias, sino de la voluntad y los recursos de los ciudadanos, son precisamente por eso más eficaces, rápidas y exitosas. Cuando la acción gubernamental se dedica a remover obstáculos a la iniciativa y las actividades de la gente, a proteger sus propiedades, derechos y contratos, permitiéndoles a las personas hacer aquello que conduce al logro de sus propios fines y objetivos, estimulan a la gente para que invierta sus propios medios y esfuerzos. Lo hacen con dedicación y esmero porque saben que está en juego su propio bienestar. Estas políticas son obviamente más eficaces. No solamente logran involucrar más gente y más recursos en el logro de los objetivos deseados, sino que éstos son más consistentes con las aspiraciones de la gente. Pero además pueden ser mucho más flexibles para adaptarse a condiciones cambiantes.

Esto resulta fundamental en un país como Bolivia, tan diverso y desigual en términos geográficos, culturales y económicos.

En esta clave participativa deben entenderse las propuestas de reducción del gasto y descentralización de la educación y la salud, que propone Cuevas, que también alienta una simplificación de trámites y reducción de impuestos para facilitar la conversión del ahorro en inversión y diversificarla a fin de encarar el desafio de superar el extractivismo, que Jemio define como el desafío fundamental de una nueva estrategia de largo plazo.

La superación del extractivismo, como lo he sostenido muchas veces, implica reconocer la manera en que funciona la trampa del rentismo pues de otro modo no será posible eludirla. Puesto que la abundancia de recursos naturales está fuera de nuestro control, porque forma parte de las condiciones naturales que hacen a lo que somos como Bolivia, lo que debemos hacer es evitar que las rentas de esos recursos se concentren porque cuando lo hacen se conviertan en el objeto central de la disputa económica y política. Sobre todo, si se concentran en un Estado institucionalmente débil y vulnerable a las presiones corporativas. Si, por el contrario, esas rentas fueran directamente a la gente, como lo hemos venido proponiendo desde el 2004, no solamente se disolverían las presiones y conflictos, sino que una gran parte de la población tendría una mayor capacidad de consumo y ahorro, aumentando las oportunidades para los emprendedores e inversionistas.

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La rápida disminución de las rentas que hemos empezado a vivir desde el 2014, y el agotamiento de las reservas de gas natural y minerales, seguramente reducirán la relevancia del “problema de la abundancia”, obligándonos a concentramos en la búsqueda de alternativas y en mejorar la productividad. Será además una gran oportunidad para fortalecer la institucionalidad estatal, debilitada por el despilfarro, por las pugnas rentistas y el asedio corporativista. Si en esos momentos no se logra recuperar la independencia judicial, restablecer el imperio de la ley y fortalece la seguridad jurídica, tareas esenciales para el desarrollo como lo recuerda Oporto, la crisis no podrá ser una oportunidad y, por el contrario, nos arrastrará a la autodestrucción.

Esto resulta fundamental en un país como Bolivia, tan diverso y desigual en términos geográficos, culturales y económicos.

En esta clave participativa deben entenderse las propuestas de reducción del gasto y descentralización de la educación y la salud, que propone Cuevas, que también alienta una simplificación de trámites y reducción de impuestos para facilitar la conversión del ahorro en inversión y diversificarla a fin de encarar el desafio de superar el extractivismo, que Jemio define como el desafío fundamental de una nueva estrategia de largo plazo.

La superación del extractivismo, como lo he sostenido muchas veces, implica reconocer la manera en que funciona la trampa del rentismo pues de otro modo no será posible eludirla. Puesto que la abundancia de recursos naturales está fuera de nuestro control, porque forma parte de las condiciones naturales que hacen a lo que somos como Bolivia, lo que debemos hacer es evitar que las rentas de esos recursos se concentren porque cuando lo hacen se conviertan en el objeto central de la disputa económica y política. Sobre todo, si se concentran en un Estado institucionalmente débil y vulnerable a las presiones corporativas. Si, por el contrario, esas rentas fueran directamente a la gente, como lo hemos venido proponiendo desde el 2004, no solamente se disolverían las presiones y conflictos, sino que una gran parte de la población tendría una mayor capacidad de consumo y ahorro, aumentando las oportunidades para los emprendedores e inversionistas.

La rápida disminución de las rentas que hemos empezado a vivir desde el 2014, y el agotamiento de las reservas de gas natural y minerales, seguramente reducirán la relevancia del “problema de la abundancia”, obligándonos a concentramos en la búsqueda de alternativas y en mejorar la productividad. Será además una gran oportunidad para fortalecer la institucionalidad estatal, debilitada por el despilfarro, por las pugnas rentistas y el asedio corporativista. Si en esos momentos no se logra recuperar la independencia judicial, restablecer el imperio de la ley y fortalece la seguridad jurídica, tareas esenciales para el desarrollo como lo recuerda Oporto, la crisis no podrá ser una oportunidad y, por el contrario, nos arrastrará a la autodestrucción.

Es para ese momento de tensión que necesitaremos las reformas que potencien las iniciativas de la gente. Ya sabemos que no hay desarrollo que no sea producido por la gente.

En educación, por ejemplo, Cuevas menciona la posibilidad de reemplazar los subsidios a la oferta (construyendo escuelas y pagando maestros con recursos fiscales) por subsidios a la demanda (dando cupones o vouchers a la gente para que pague con ellos los servicios educativos). Esto daría lugar a un mercado simulado para la educación en el que los proveedores del servicio competirían abiertamente, mejorándolo y atrayendo a más gente deseosa de invertir su dinero y energías en ese rubro sustancial del desarrollo que es la educación. Obviamente, el papel de los organismos públicos debería cambiar para concentrarse sobre todo en establecer mecanismos transparentes y continuos de evaluación y supervisión.

La creatividad cultural y artística y la investigación científica deben estar en el centro de una nueva estrategia, porque forman parte del núcleo de la nueva economía mundial. Esas son actividades que dependen fundamentalmente de talentos individuales que solamente pueden surgir cuando se generan entornos que al mismo tiempo de promover el intercambio fortalezcan la competencia. Si la reforma fiscal que se propone en este libro permitiera además que cualquier contribuyente pudiera entregar parte de su obligación impositiva directamente a proyectos o grupos culturales y científicos, se crearía una suerte de “micromeccnazgo” que vincule más directamente a los contribuycntcs-financiadores con los productores creativos y abriría opciones de respaldo a todos y no solamente a quienes se acercan a los centros del poder y la burocracia.

Otro ejemplo podría encontrarse en la salud. Un seguro universal de salud es tan viable como un SOAT, a condición de que se permita que los proveedores de esos seguros y de los servicios de salud compitan libremente para otorgarlos. En su origen, el SOAT era “obligatorio” pero se podía escoger la compañía que ofreciera las mejores condiciones. Los últimos años ya se experimentó con un seguro privado que costaba menos de 40 Bs al mes, dando protección hasta 5.000 Bs. Si los once millones de bolivianos buscaran esa cobertura, los costos bajarían y los niveles de protección subirían por las economías de escala en que se sustentan los sistemas de seguridad. Es posible que muchos bolivianos, por su situación de pobreza, no podrían cumplir la obligación de tener seguro por falta de ingresos. Pero si elimináramos los subsidios a los carburantes, que son regresivos, y se distribuyeran esos recursos en sumas iguales a todos los ciudadanos, entonces los más pobres sí tendrían el flujo monetario necesario para comprar un seguro y, además, podrían escoger el que más les convenga. Una política de este tipo sería mucho más equitativa y además movilizaría a las empresas de seguros y a los profesionales de salud haciéndolos competir por un objetivo común: proporcionar servicios de protección y salud a la gente. Y sus resultados serían inmensamente mayores y más rápidos que cualquier esquema estatal de seguro universal de salud.

Cuando se diseñan políticas pensando en que el único agente capaz de realizarlas es el gobierno, se corre el riesgo de concentrar recursos y expectativas en la burocracia, desmovilizando y desmotivando a la gente a cambio de un paternalismo protector que a largo plazo resulta ineficaz. A diferencia de ellas, las políticas de participación con la gente -como las esbozadas acá- subordinan la acción de la burocracia a las necesidades de la población y permiten que sea ella la que resuelva sus problemas y encuentre lo que mejor satisface sus necesidades y aspiraciones. Con la ventaja adicional de que desata la creatividad y logra resultados desde el corto plazo.

Con este libro queremos aportar como lo ha hecho siempre la Fundación, de una manera constructiva y con imaginación y compromiso.

Roberto Laserna
Presidente de la Fundación Milenio

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