Análisis No. 33. Las empresas públicas bajo escrutinio ¿Qué hacer con ellas?

Un informe de la Oficina de Fortalecimiento de la Empresa Pública (OFEP), del Ministerio de la Presidencia , ha alertado sobre la crítica situación financiera y administrativa de las empresas estatales, señalando al menos 15 problemas comunes en 63 empresas examinadas. El informe fue elaborado en 2019, aunque partes de éste se conocieron recién por notas de prensa en agosto de 2021 .

Los problemas identificados por el informe se resumen en: (a) des cobertura patrimonial de varias empresas y que, por pérdidas acumuladas, pueden causar una “quiebra técnica casi automática”, además que muchas empresas no tienen consolidado el derecho propietario sobre sus inmuebles o terrenos, lo que pone en riesgo las inversiones y la continuidad de las operaciones; (b) negocios y proyectos sobredimensionados y modelos de gestión ineficientes, que tienen como único cliente al mismo Estado; (c) mecanismos de financiamiento inapropiados, carencia de capital operativo y falta de liquidez; (d) problemas de seguimiento, control, supervisión, información y transparencia en la gestión, con varios niveles de control (ministerios, directorios, etc.) y confusión en las responsabilidades (“algunos ministerios tienen injerencia directa en las definiciones de la empresa, lo que diluye la responsabilidad y dificulta la línea de mando. En muchos casos ocasionan alta rotación de personal y directivos”). Por si fuera poco, el Registro de Procesos de las Empresas Públicas ha contabilizado 1.225 procesos: 572 son procesos penales, 196 demandas por corrupción o por denuncias relacionadas.

Hay que valorar el trabajo de la OFEP como un intento de diagnosticar el estado de las empresas públicas y de proponer medidas correctivas. Lamentablemente su reporte solo proporciona datos parciales y carece de análisis más profundos y no llega ofrecer una idea completa de la situación de estas empresas. También hay que deplorar que el gobierno no difunda este documento para conocimiento de la opinión pública.

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No obstante, siendo éste un tema de interés nacional, la Fundación Milenio ha estimado necesario trabajar sobre el documento en cuestión, y aprovechar la ocasión para aportar otros datos, indicadores, puntos de vista y perspectivas analíticas. A ese fin, invitó a cinco especialistas, con reconocida experiencia y conocimientos en políticas sectoriales, macroeconómicas y gestión pública, pidiéndoles examinar la información disponible y escribir sobre las cuestiones que considerasen relevantes en una aproximación al estado de las empresas estatales y su posible evolución.

El producto de dichos trabajos es esta publicación en la Serie Análisis No. 33, (formato digital), que ahora entregamos al público, con los artículos de Javier Cuevas, Jorge Gumucio, Jorge Espinoza, Ernesto Sheriff y Jaime Aliaga.

Huelga decir que su contenido no abarca todos los sectores económicos y mucho menos la totalidad de empresas públicas. Una tarea de tal magnitud desborda nuestras posibilidades. Pero los temas abordados sí tienen que ver con algunos de los sectores más importantes de intervención estatal como hidrocarburos y minería, complementados por otros referidos a dos proyectos: uno industrial, el ingenio azucarero de San Buenaventura, y otro en el sector del transporte urbano: Mi Teleférico y La Paz Bus; los cuales, con sus propias peculiaridades, permiten visualizar otra índole de dificultades y desafíos. Entretanto, el trabajo de Javier Cuevas ofrece un balance económico y financiero del conjunto de empresas del sector público, enfatizando los resultados operativos, de gasto de capital y de financiamiento, y extrayendo de ello interesantes conclusiones sobre el papel del Estado en la economía.

Más allá de los indicadores de desempeño de las empresas estudiadas, es muy relevante lo que los artículos pueden decirnos acerca de lo que ha significado la vuelta al capitalismo de Estado, el control del gobierno de los principales renglones de la economía y la creación de nuevas empresas, a partir de la instalación de un régimen de orientación estatista . Y ahí están los datos concretos con su abrumadora evidencia.

Según subraya Javier Cuevas, en la profusa cantidad de empresas públicas existentes, únicamente YPFB ha sido capaz de generar excedentes en un contexto de altos precios del gas natural, lo cual de alguna manera ha compensado, en el balance global, las pérdidas operativas de casi todas las demás. La creación de numerosas empresas generó dispersión en los gastos de capital, y por tanto ineficiencia en la inversión. La falta de priorización y coherencia tuvo un costo de oportunidad elevado y en detrimento, por ejemplo, de la inversión en exploración petrolera; de hecho, el agotamiento de las reservas de gas y la caída de la producción hidrocarburífera, es una de las facturas que ahora debemos pagar por las malas decisiones.

Y no solo eso. El descomunal crecimiento del sector público empresarial, y muchos de los cuestionables proyectos de inversión pública, se han financiado con créditos del Banco Central. Ello no solo ha desvirtuado el rol del BCB; también se ha convertido en un factor conspicuo de la expansión monetaria y, por tanto, de la pérdida de reservas internacionales. Así, el crédito bruto del BCB a las empresas estatales en 2016 y 2017 representó el 71 por ciento del crédito al Sector Público No Financiero, y si bien en 2020 decayó al 43 por ciento, continúa siendo una participación muy alta.

O sea que la forma cómo se ha financiado la inflación del sector público empresarial ha impactado sobre el equilibrio de las variables macroeconómicas, siendo, no cabe duda, una de las causas prominentes del elevado déficit fiscal desde hace 7 años. La previsión de déficit fiscal para 2022 del PGE es 8 por ciento.

La otra fuente de financiación son los créditos a las empresas del fondo FINPRO (también con recursos del BCB) y la garantía del TGN mediante emisiones de bonos y otros instrumentos financieros.

Además de la cuestionable decisión de financiar empresas estatales con ingresos públicos, el punto más preocupante es que varias de las empresas receptoras de los créditos se hallan en quiebra e imposibilitadas de repagar sus deudas. Lo cual significa que es el TGN quién terminará pagando estos créditos políticos (se repite la historia de empresas públicas que no pueden devolver los créticos contratados).

Pero decir que el TGN probablemente tenga que asumir la obligación financiera de las empresas públicas es, en realidad, hablar de los impuestos que los bolivianos pagamos como contribuyentes. Esto plantea una cuestión no únicamente de racionalidad económica sino de responsabilidad moral: ¿es correcto que los impuestos de la gente se destinen a cubrir deudas impagables de empresas ineficientes, mal administrativas y cuya razón de existir es más que dudosa, mientras que los servicios básicos de salud, educación, infraestructura o justicia soportan carencias y penurias crónicas? Es la cuestión moral que está en juego.

A la vista de los resultados de esta nueva etapa de estatismo, es evidente que no aprendimos las lecciones de la historia y que seguimos siendo víctimas del mito de la nacionalización como panacea contra los males nacionales y de las vanas esperanzas en el Estado como generador de riqueza y como agente central del desarrollo económico. Según el ranking de Heritage Foundation, Bolivia está en el puesto 172 de 178 países, en el índice de libertad económica, lo que dice mucho de cuán grande es el peso del Estado en nuestra economía.
Sin embargo, como lo muestran los hechos, este gigantismo estatal únicamente tiene sentido porque es una fórmula sin igual para el clientelismo, el nepotismo, las pegas políticas, la corrupción; todos ellos ingredientes de políticas populistas y demagógicas. Pero aún esto puede que hoy mismo esté en entredicho.

En efecto, el drenaje de las reservas internacionales impone límites al crédito del BCB (más parecido al despilfarro de dinero). Desde la lógica de la racionalidad económica, las empresas estatales deberían generar excedentes para financiar su funcionamiento y sus proyectos, bien recurriendo al crédito comercial, bien al mercado de capitales, como lo hacen los agentes privados. Pero es muy improbable que eso suceda. Por lo demás, hay evidencia de que varias empresas están técnicamente quebradas, y solo se mantienen en pie con subsidios cuantiosos.

La cuestión es cómo salimos de este atolladero.

Todo indica que el gobierno está reducido a la impotencia: sea porque no quiere o solamente porque no puede asumir el costo político de sincerar el descalabro de las empresas, y tomar el toro por las astas.

De lo que no hay dudas es que la situación caótica en las empresas públicas no se arregla con parches, con reestructuraciones mentirosas, simples recortes, o inyectando más dinero -que se sabe va a un pozo sin fondo- o pateando el problema hacia adelante, que posiblemente es lo que ocurra. Pero cuanto más se demoren las soluciones reales, atacando la raíz de los problemas, más graves pueden ser las consecuencias, y no solo políticas sino económicas y sociales.

Recordemos que fue precisamente la crisis de solvencia financiera de las empresas públicas -y especialmente de COMIBOL; también receptora de créditos del Banco Central- iniciando los años ochenta, un detonante clave de la debacle económica de ese tiempo y que, a la postre, derivó en hiperinflación .

La crisis de las empresas públicas no se remedia sin una cirugía mayor. ¿Pero quién le pone el cascabel al gato?

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